區(qū)域治理視角下的精準(zhǔn)扶貧政策

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1、區(qū)域治理視角下的精準(zhǔn)扶貧政策黨的十八大提出全面建成小康社會(huì)和全面深化改革開放的宏偉藍(lán)圖，國(guó)家在貧困治理上進(jìn)行了戰(zhàn)略性調(diào)整：劃設(shè)14個(gè)連片特困地區(qū)作為扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)，構(gòu)建“三位一體”扶貧開發(fā)治理體系，推動(dòng)政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)大扶貧開發(fā)格局，實(shí)施連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃和建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。一、精準(zhǔn)扶貧的涵義“精準(zhǔn)扶貧”的重要思想最早是在2013年11月，習(xí)近平到湖南湘西考察時(shí)首次作出了“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示。2014年1月，中辦詳細(xì)規(guī)制了精準(zhǔn)扶貧工作模式的頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)了“精

2、準(zhǔn)扶貧”思想落地。2014年3月，習(xí)近平參加兩會(huì)代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象，進(jìn)行重點(diǎn)施策。進(jìn)一步闡釋了精準(zhǔn)扶貧理念。綜合多方觀點(diǎn)，本文認(rèn)為：精準(zhǔn)扶貧就是一種針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。地方區(qū)域要優(yōu)化整合扶貧資源，實(shí)行精準(zhǔn)扶貧，確保扶貧到村到戶。推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，加大幫扶力度，目的就是要實(shí)現(xiàn)共同富裕，讓全體人民共享改革發(fā)展成果。二、武陵山區(qū)現(xiàn)階段精準(zhǔn)扶貧的工作重點(diǎn)和實(shí)施困境武陵山片區(qū)集革命老區(qū)、民族地區(qū)和貧困地區(qū)于一體，是跨

3、省交界面大、少數(shù)民族聚集多、貧困人口分布廣的連片特困地區(qū)，也是重要的跨省經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。筆者身為武陵山片區(qū)所轄的湖南湘西人，通過多地實(shí)踐調(diào)查訪談，試圖對(duì)武陵山片區(qū)精準(zhǔn)扶貧兩年多工作的探索和實(shí)踐情勢(shì)進(jìn)行分析。（一）武陵山區(qū)精準(zhǔn)扶貧的工作重點(diǎn)1、精確識(shí)別。精準(zhǔn)扶貧的前提和基礎(chǔ)是貧困人口的精確識(shí)別。只有將“真貧”識(shí)別出來，才能根據(jù)其家庭實(shí)際和致貧原因采取針對(duì)性的幫扶措施，這是一項(xiàng)極為關(guān)鍵和非常復(fù)雜的工作。總的原則是“縣為單位、規(guī)模控制、分級(jí)負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理”；開展到村到戶的貧困狀況調(diào)查和建檔立卡工作，包括群眾評(píng)議、入戶調(diào)

4、查、公示公告、抽查檢驗(yàn)、信息錄入等內(nèi)容。2、精確幫扶。精準(zhǔn)扶貧的工作重心和關(guān)鍵是將扶貧措施落實(shí)到位，讓被幫扶對(duì)象真正實(shí)現(xiàn)減貧、脫貧，做到“真扶貧”。現(xiàn)階段，各級(jí)政府在精準(zhǔn)扶貧中都非常注重聯(lián)動(dòng)幫扶的開展，積極吸納企業(yè)行業(yè)機(jī)構(gòu)、銀行金融機(jī)構(gòu)、民間社會(huì)組織等參與到扶貧工作中，力爭(zhēng)通過容納專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧的“大扶貧”格局，為貧困地區(qū)受幫扶群體注入充足的脫貧動(dòng)力源泉。其中典型做法有湖北省恩施州“四個(gè)一”結(jié)對(duì)工程，湖南省湘西州在“互聯(lián)X+”時(shí)代下進(jìn)行“十項(xiàng)工程”推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧。3、精確管理。這是推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的保證。一是農(nóng)

5、戶信息管理。要建立起貧困戶的信息X絡(luò)系統(tǒng)，將扶貧對(duì)象的基本資料、動(dòng)態(tài)情況錄入到系統(tǒng)，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。對(duì)貧困農(nóng)戶實(shí)行一戶一本臺(tái)賬、一個(gè)脫貧計(jì)劃、一套幫扶措施，確保扶到最需要扶持的群眾、扶到群眾最需要扶持的地方。二是陽光操作管理。按照國(guó)家《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》，對(duì)扶貧資金建立完善嚴(yán)格的管理制度，建立扶貧資金信息披露制度以及扶貧對(duì)象、扶貧項(xiàng)目公告公示公開制度，將篩選確立扶貧對(duì)象的全過程公開，避免暗箱操作導(dǎo)致的應(yīng)扶未扶，保證財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金在陽光下進(jìn)行。（二）武陵山區(qū)精準(zhǔn)扶貧實(shí)施中存在的困境武陵山片區(qū)被定為“先行區(qū)”，率先

6、開展試點(diǎn)。根據(jù)中央的安排和部署，國(guó)家民委成為武陵山片區(qū)試點(diǎn)工作聯(lián)系單位。片區(qū)各地的扶貧攻堅(jiān)探索出一條“精準(zhǔn)扶貧”之路，雖然取得了一些成效。但在精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理等方面，仍然存在必須解決的關(guān)鍵性難題。1、貧困規(guī)模不精準(zhǔn)。當(dāng)前貧困人口規(guī)模確定，有的不是基于實(shí)際情況和科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別出來的，而是上級(jí)扶貧部門自上而下分配指標(biāo)，各地獲得的貧困村和貧困戶指標(biāo)未必與實(shí)際的貧困人口規(guī)模一致。因此而導(dǎo)致村民之間為獲得指標(biāo)而產(chǎn)生矛盾甚至沖突。2、貧困區(qū)域不精準(zhǔn)。2013年正式啟動(dòng)的“集中連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃”，在實(shí)際執(zhí)

7、行中“為連片而連片”，許多不連片“插花式”的貧困群體被排斥在扶貧之外。3、貧困戶識(shí)別不精準(zhǔn)。一方面有的工作人員違紀(jì)違規(guī)，優(yōu)親厚友造成識(shí)別不精準(zhǔn)；另一方面有的工作失誤造成對(duì)貧困戶識(shí)別不精準(zhǔn)。鄉(xiāng)、村貧困人口規(guī)模由于缺乏統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查獲得的人均純收入等數(shù)據(jù)支撐，分配到村的貧困戶指標(biāo)與村莊實(shí)際貧困戶數(shù)可能不一定完全一致。這就會(huì)出現(xiàn)在一定區(qū)域內(nèi)貧困農(nóng)戶被排斥在精準(zhǔn)識(shí)別之外。三、對(duì)推進(jìn)武陵山片區(qū)精準(zhǔn)扶貧的建議（一）完善制度，保障精準(zhǔn)扶貧。完善社會(huì)扶貧制度，動(dòng)員企業(yè)家、慈善家、社會(huì)組織參與扶貧。同時(shí)，通過及時(shí)更新和不斷完善扶貧信息X

8、、建立社會(huì)力量參與精準(zhǔn)幫扶信息平臺(tái)等措施，實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量參與精準(zhǔn)幫扶的規(guī)范化。（二）優(yōu)化機(jī)制，協(xié)調(diào)精準(zhǔn)扶貧。采取自下而上的貧困群體識(shí)別機(jī)制，對(duì)集中連片區(qū)外的貧困群體一視同仁；引進(jìn)第三方社會(huì)服務(wù)，建立精準(zhǔn)識(shí)別過失追究機(jī)制，確保精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)幫扶公開透明公正；建立扶貧開發(fā)資金按財(cái)政增長(zhǎng)比例逐年增加機(jī)制。（三）提升品牌，深化精準(zhǔn)扶貧。化解