行政法視角下高校行政權(quán)力的法律控制

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1、行政法視角下高校行政權(quán)力的法律控制行政法視角下高校行政權(quán)力的法律控制　在我國(guó)目前的教育法律體系下，高校作為法人組織應(yīng)有的固有權(quán)利和具有國(guó)家公共管理職權(quán)性質(zhì)的行政權(quán)力，都被作為高校辦學(xué)自主權(quán)籠統(tǒng)地規(guī)定于《教育法》和《高等教育法》等法律法規(guī)，導(dǎo)致人們對(duì)高校權(quán)力認(rèn)識(shí)的.L.混淆與誤解。高校行政權(quán)力作為行政性的權(quán)力，卻一直未能納入嚴(yán)格的行政法規(guī)制?！　∫弧⑿姓ㄒ?guī)制高校行政權(quán)力的法理依據(jù)　　高校依據(jù)以《教育法》和《高等教育法》為主的公法而設(shè)立，履行以提供高等教育為內(nèi)容的公共服務(wù)職權(quán)，其目的在于保障公民高等教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)，具有維護(hù)社會(huì)整體利益的價(jià)值。為

2、了保障高校提供高等教育職能的實(shí)現(xiàn)，法律授予其在招生和日常的教育和管理活動(dòng)中，享有優(yōu)越于教師、學(xué)生的教育、教學(xué)和管理的權(quán)力。這些權(quán)力到底是什么法律屬性？在司法實(shí)踐中，最高人民法院曾以公報(bào)的形式指出，由于其（高校）代表國(guó)家行使對(duì)受教育者頒發(fā)學(xué)業(yè)證書(shū)、學(xué)位證書(shū)的行政權(quán)力時(shí)引起的行政爭(zhēng)議，可以適用行政訴訟法予以解決[1]。2004年更是傳出最高人民法院將專(zhuān)門(mén)就高等教育領(lǐng)域的行政訴訟問(wèn)題出臺(tái)司法解釋?zhuān)磸?fù)征求意見(jiàn)后至今尚未出臺(tái)，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是如何界定高校行政權(quán)力，以及哪些可以納入行政訴訟受理范圍?！　「咝Ｐ姓?quán)力是指高校因法律、法規(guī)授權(quán)，依法以自己名

3、義行使對(duì)公共事務(wù)管理職權(quán)的權(quán)力。行政權(quán)力一般具有以下特征：相對(duì)于其它國(guó)家權(quán)力而言，行政權(quán)力具有裁量性、主動(dòng)性和廣泛性等特點(diǎn)；相對(duì)于社會(huì)組織、公民個(gè)人而言，它則有強(qiáng)制性、單方性和優(yōu)益性等特點(diǎn)。[2]高校所承擔(dān)的某些具有國(guó)家公共管理職權(quán)性質(zhì)的職能和權(quán)力，實(shí)際上是行政機(jī)關(guān)在高等教育領(lǐng)域中的職能和權(quán)力的具體反映，其權(quán)力內(nèi)容屬于公權(quán)力的范疇。如《教育法》第28條第4項(xiàng)規(guī)定的學(xué)籍管理、獎(jiǎng)勵(lì)、處分權(quán)，第5項(xiàng)規(guī)定的頒發(fā)學(xué)業(yè)證書(shū)權(quán)等都具有明顯的強(qiáng)制性、單方面意志屬性，符合行政權(quán)力的主要特征?！　∫话阏J(rèn)為，學(xué)校按照章程自主管理，招生錄取，對(duì)受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)

4、業(yè)證書(shū)，對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分等，是高校具有一定社會(huì)公益職能、行使社會(huì)管理職能的表現(xiàn)，因而所行使的權(quán)力是行政權(quán)力。[3]行政法學(xué)中存在一種主張控制行政權(quán)力的觀念或?qū)W說(shuō)。要加強(qiáng)對(duì)高校行政權(quán)力運(yùn)行的控制，這是由行政權(quán)力本身的特征所決定的。第一，權(quán)力的運(yùn)行規(guī)律告訴我們，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，無(wú)論行政權(quán)力怎么發(fā)展，這條規(guī)律是不會(huì)變的；第二，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)規(guī)律告訴我們，行政權(quán)力不僅與公民權(quán)利之間的強(qiáng)度差異懸殊，而且非常容易直接影響甚至侵害公民權(quán)利。從現(xiàn)代行政來(lái)看，隨著行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張，必須加強(qiáng)對(duì)其控制，

5、高校行政權(quán)力也不例外?！　《⒏咝Ｐ姓?quán)力現(xiàn)行法律制度存在的問(wèn)題　　自上世紀(jì)末以來(lái)，教育訴訟案件頻繁出現(xiàn)，引發(fā)了學(xué)者對(duì)高校法律地位、高校行為性質(zhì)的大討論，其中較多的是從教育管理的視角進(jìn)行研究，而從行政法視角對(duì)高校行政權(quán)力相關(guān)法律制度進(jìn)行全面審視的相對(duì)較少?！　。ㄒ唬?quán)力設(shè)定：高校行政權(quán)力與法人權(quán)利相混淆　　雖然學(xué)界基本承認(rèn)高校行使的部分權(quán)力是通過(guò)法律、法規(guī)授權(quán)給高校行使的公共職權(quán)，但目前《教育法》、《高等教育法》對(duì)學(xué)校的法律性質(zhì)、學(xué)校與學(xué)生之間法律關(guān)系以及高校權(quán)力的屬性并沒(méi)有作出明確規(guī)定。由于高校權(quán)力在源頭上沒(méi)能解決權(quán)力性質(zhì)的問(wèn)題，導(dǎo)致了高

6、校法律地位云遮霧罩，高校行使的權(quán)力屬性不清晰，高校行政權(quán)力與高校作為法人組織的固有權(quán)利都因?yàn)檗k學(xué)自主權(quán)的籠統(tǒng)規(guī)定而相混淆。　　目前，立法上尚未真正解決高校法律地位的問(wèn)題，更沒(méi)有解決高校哪些權(quán)力應(yīng)屬行政權(quán)力的問(wèn)題。雖然一般認(rèn)為高校是因法律、法規(guī)授權(quán)獲得行政主體資格，可以行使部分行政權(quán)力，但法律法規(guī)怎樣的規(guī)定可以認(rèn)為是授權(quán)行為？高校根據(jù)《教育法》、《高等教育法》規(guī)定享有的諸多權(quán)力中，到底哪些權(quán)力是授權(quán)獲得，哪些是高校作為法人組織本身應(yīng)該就有？哪些屬于行政法意義上的行政權(quán)力，哪些又根本不具有行政權(quán)力特性？這些疑惑的存在都使法律、法規(guī)授權(quán)在解釋授權(quán)

7、現(xiàn)象時(shí)顯得模棱兩可。　?。ǘ?quán)力運(yùn)行：高校行政權(quán)力在行政法制外游離　　凡行政權(quán)，其核心即為自由裁量權(quán)，它是國(guó)家賦予行政主體在法律法規(guī)規(guī)定的幅度和范圍內(nèi)所享有的一定選擇余地的處置權(quán)力。高校的主要活動(dòng)是從事教學(xué)、科研工作，要求有一個(gè)較寬松的學(xué)術(shù)環(huán)境。因此高校作為行政主體，需要擁有比一般行政主體更大的自主權(quán)。但任何權(quán)都可以被濫用，行政自由裁量權(quán)更是如此。孟德斯鳩早就指出：一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一種經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人行使權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！　「咝９芾碛捎谄鋵?zhuān)業(yè)技術(shù)性，法律法規(guī)往往只做一些籠統(tǒng)原則的規(guī)定，很多具體的

8、操作性規(guī)定都需要學(xué)校通過(guò)管理細(xì)則的形式予以明.L.確。目前，在我國(guó)教育類(lèi)法律、法規(guī)中，直接涉及高校學(xué)生管理的主要有兩部規(guī)章，即原國(guó)家教委頒布的《高等學(xué)校學(xué)生行為準(zhǔn)則》與《普通高等