PPP模式下的產(chǎn)業(yè)投資基金運(yùn)作解析

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1、PPP模式下的產(chǎn)業(yè)投資基金運(yùn)作在地方政府財(cái)政壓力加大、銀行貸款和社會(huì)融資成本較高的情況下，借力基金吸引各種社會(huì)資本投入PPP（政府和社會(huì)資本合作）項(xiàng)目，成為一些地方促進(jìn)PPP項(xiàng)目落地的舉措之一。據(jù)了解，目前，我國(guó)已有多省設(shè)立了產(chǎn)業(yè)基金，入股PPP項(xiàng)目，這正在成為PPP融資的新模式。政府緣何牽手產(chǎn)業(yè)投資基金政府資金緊張是促使其牽手產(chǎn)業(yè)投資基金的重要原因之一。為加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司及其債務(wù)的規(guī)范管理，中央自2010年起發(fā)布了一系列文件加強(qiáng)對(duì)地方融資平臺(tái)的監(jiān)管，尤其是新預(yù)算法和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）的出臺(tái)，使得地方政府的傳統(tǒng)融資渠道（貸款、信托和債券）融

2、資全面受限。根據(jù)《意見(jiàn)》規(guī)定，地方政府規(guī)范的舉債融資機(jī)制僅限于政府舉債（一般債券和專項(xiàng)債券）、PPP模式和規(guī)范的或有債務(wù)。但地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的責(zé)任并沒(méi)有因?yàn)樵衅脚_(tái)融資渠道受限而減輕，隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，地方政府迫切需要通過(guò)投資來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，而在實(shí)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩和房地產(chǎn)增速下滑的背景下，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的建設(shè)成為拉動(dòng)投資乃至穩(wěn)增長(zhǎng)的關(guān)鍵。為了實(shí)現(xiàn)在《意見(jiàn)》規(guī)定的框架內(nèi)籌集用于基建投資的資金，除了發(fā)行地方債融資外，引入社會(huì)資本通過(guò)PPP模式來(lái)運(yùn)行也成為地方政府的一個(gè)重要選擇。在這種背景下，產(chǎn)業(yè)投資基金由于其靈活的形式和匯集資本的功能，成為地方政府基建融資的新選擇。產(chǎn)業(yè)投資基金可解決三

3、大問(wèn)題產(chǎn)業(yè)投資基金本質(zhì)上是一種融資媒介，政府通過(guò)成立基金，吸引社會(huì)資本以股權(quán)形式介入項(xiàng)目公司，參與基建類項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。此舉可以解決地方政府面臨的三大問(wèn)題：一是解決新建項(xiàng)目融資問(wèn)題。對(duì)于新建類項(xiàng)目，政府可以發(fā)起母基金，吸引銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)和實(shí)業(yè)資本提供項(xiàng)目建設(shè)所需要的資金，解決當(dāng)前建設(shè)資金不足的問(wèn)題。二是解決存量項(xiàng)目債務(wù)問(wèn)題。對(duì)于存量項(xiàng)目，可以通過(guò)TOT、ROT等方式，由產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)立的項(xiàng)目公司接手具體項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。尤其是對(duì)于已到回購(gòu)期的BT類項(xiàng)目，原先政府的付費(fèi)期是三到五年，產(chǎn)業(yè)基金介入項(xiàng)目后，政府通過(guò)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府的補(bǔ)貼或支付期限可以延長(zhǎng)到十年甚至更長(zhǎng)，大大減輕地方政府的短期償債

4、壓力。三是解決城投公司資產(chǎn)負(fù)債約束問(wèn)題。很多省市以地方財(cái)政投入啟動(dòng)資金，再引入金融資本成立產(chǎn)業(yè)投資基金。PPP模式下的產(chǎn)業(yè)投資基金，一般是通過(guò)股權(quán)投資于地方政府納入到PPP框架下的項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)具體基建項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)，政府授予項(xiàng)目公司一定期限的特許權(quán)經(jīng)營(yíng)期。這種方式得到了中央政府的認(rèn)可和鼓勵(lì)。今年5月19日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)》，特別指出中央財(cái)政出資引導(dǎo)設(shè)立中國(guó)政府和社會(huì)資本合作融資支持基金，作為社會(huì)資本方參與項(xiàng)目，提高項(xiàng)目融資的可獲得性。鼓勵(lì)地方政府在承擔(dān)有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗(yàn)的金

5、融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金，并通過(guò)引入結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，吸引更多社會(huì)資本參與。PPP產(chǎn)業(yè)投資基金促融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型《意見(jiàn)》發(fā)布后，原先承擔(dān)為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)建設(shè)提供融資職能的地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的迫切性愈發(fā)強(qiáng)烈。融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，一方面，可以由政府國(guó)資層面的資產(chǎn)負(fù)債劃撥，通過(guò)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的劃轉(zhuǎn)注入，使得融資平臺(tái)具備較強(qiáng)的自我造血功能；另一方面，將融資平臺(tái)公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，引入社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營(yíng)，通過(guò)市場(chǎng)化的改制，建立完善的公司治理結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)與政府的脫鉤，也是融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的重要途徑。根據(jù)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)》的規(guī)定，轉(zhuǎn)型后的融資平臺(tái)公司可

6、以作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣腜PP項(xiàng)目。轉(zhuǎn)型后融資平臺(tái)公司參與產(chǎn)業(yè)投資基金，作為發(fā)起人成為普通合伙人或者次級(jí)有限合伙人，可以提高其他社會(huì)資本的參與積極性，既能通過(guò)市場(chǎng)化的運(yùn)作為地方基建項(xiàng)目籌集資金，其國(guó)資背景又能充分保證PPP項(xiàng)目符合公共利益。社會(huì)資本的參與至關(guān)重要政府的引導(dǎo)僅是產(chǎn)業(yè)投資基金的要素之一，而能否有足夠的社會(huì)資本參與，是關(guān)系到設(shè)立基金目的能否實(shí)現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。對(duì)于社會(huì)資本投資者來(lái)說(shuō)，首先應(yīng)考慮產(chǎn)業(yè)投資基金的收益，包括基金本身的收益和項(xiàng)目相關(guān)的收益。通過(guò)所投資的項(xiàng)目公司或子基金，每年從股權(quán)分紅及項(xiàng)目公司的清算、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資本市場(chǎng)上市等獲得基金股權(quán)投資本金和收益的回流。項(xiàng)目相關(guān)的收益的來(lái)

7、源則是多樣的。一是政府授予特定區(qū)域內(nèi)的各種經(jīng)營(yíng)特許權(quán)的經(jīng)營(yíng)收益，包括城市區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)所得收益、基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)以及特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域等。二是將部分基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的股權(quán)或資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，形成股權(quán)或資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收益。如加油站、油氣管網(wǎng)項(xiàng)目向石油公司轉(zhuǎn)讓；污水處理、垃圾回收和處理項(xiàng)目向環(huán)保經(jīng)營(yíng)公司轉(zhuǎn)讓；文化創(chuàng)意、戶外廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)等向文化公司轉(zhuǎn)讓；有線電視運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目向有線網(wǎng)絡(luò)提供商轉(zhuǎn)讓等。三是資本市場(chǎng)上市實(shí)現(xiàn)